Primero fue en el Senado, y nada. Después en la Cámara, y tampoco. En ambos escenarios del Congreso de la República, la pregunta ha sido la misma: ¿Dónde están los recursos recaudados por el llamado Impuesto al Carbono (IC) que se creó mediante reforma tributaria de 2016 como parte de los instrumentos económicos para luchar contra el cambio climático y cumplir las metas de reducción de los gases de efecto invernadero que se pactaron como país en el Acuerdo de París?
A casi cinco años de haber entrado en vigencia el gravamen, Colombia ha recaudado no menos de 1.6 billones de pesos, esto es, cinco veces el presupuesto anual del propio Ministerio de Ambiente, pero más allá de saber que están en el Ministerio de Hacienda, pocos saben dónde han sido enviados dichos recursos y cómo se han invertido, partiendo del hecho de que tienen destinación específica para el fortalecimiento ambiental del país, a través de tres subcuentas.
Una es el Fondo Colombia en Paz, que desarrolla parte de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET); la otra es a través de la protección de ecosistemas estratégicos por intermedio del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (MinAmbiente) y una más que administra Herencia Colombia.
En dichas subcuentas, el Congreso aprobó que el 70 por ciento del total del recaudo debe ser administrado por el Fondo Colombia en Paz, en cumplimiento del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto con las Farc (con la Amazonía como prioridad), el 25 por ciento para los programas contra el cambio climático, la deforestación y la erosión costera (Ministerio de Ambiente) y el restante 5 por ciento para la consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), a través de Herencia Colombia.
El enredo con esos recursos, según varios ex ministros de Ambiente, comenzó en 2018, cuando el propio Congreso aprobó la Ley de Páramos y modificó el artículo 223 de la reforma tributaria. Eso implicó que lo recaudado por el IC ya no iría al Fondo Colombia Sostenible (como se planteó inicialmente), sino al Fondo Colombia en Paz.
El precio de contaminar
El problema es que, más allá de saber que el Ministerio de Hacienda ha recibido cerca de 1.6 billones de pesos a través de la DIAN (el valor del impuesto es de 15 mil pesos por tonelada de CO2 emitida por uso de gasolina, ACPM, kerosene, jet fuel, fuel oil y gas natural), la ejecución de los mismos es, según algunos congresistas, de cero, pese a que en la rendición de cuentas del Fondo Colombia en Paz, con corte a 2020, de los casi 2.300 millones recibidos, el 82 por ciento ya fue invertido, en su inmensa mayoría en los programas de sustitución de cultivos de uso ilícito (1.171 millones, el 90 por ciento).
Sin embargo, dicho documento del Fondo muestra que en los temas ambientales que maneja, la inversión es cero. De las otras dos subcuentas, se desconoce si recibieron los dineros por parte del Ministerio de Hacienda y, de ser afirmativo, en qué se han invertido.
Lo poco que se conoce sobre la destinación de esos 1.6 billones de pesos es una declaración que hizo a mediados de 2020 el viceministro de Hacienda, Juan Alberto Londoño, quien aseguró que los recursos fueron asignados al Fondo Colombia en Paz y ellos son los responsables de su ejecución.
El director del Fondo, Juan Carlos Mahecha, no fue citado a los debates de control político hechos por el Congreso, pero deberá estar este martes, cuando la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes citó a todos los involucrados y pueda hallar respuestas a la pregunta del billón: dónde están esos recursos.
El propio Ministerio de Ambiente ha reconocido las dificultades para conseguir el traslado de los recursos que debe administrar y los inconvenientes que tuvo para el Gobierno la caída en la Corte Constitucional de la llamada Ley de Financiamiento en 2019, lo que produjo un déficit financiero adicional para el país.
En una respuesta entregada a la Comisión Quinta del Senado en 2018, el Ministerio de Ambiente aseguró que ese año fueron invertidos cerca de 18 mil millones de pesos en tres frentes: Bosques, por 5 mil millones, Parques Naturales, 4 mil millones e IDEAM, 8 mil millones. Aún así, el Fondo Colombia en Paz no tenía registrados esos desembolsos, según documentos entregados al Senado.
En junio de 2020, el minAmbiente advirtió que estaba en ejecución un programa por 102 mil millones para biodiversidad y servicios ecosistémicos, pero se desconocen los sectores beneficiados, los sitios de la ejecución y los responsables de la misma.
¿La tercera será la vencida?
El debate de control político que se hará este martes, después de la fracasada citación de la Cámara la semana pasada, una más, no sólo podría despejar las dudas sobre cómo se están invirtiendo los recursos, si es que sí han sido girados por MinHacienda, sino medir el ambiente que ahora agita las fuerzas políticas del Congreso, en momentos en que comienza la discusión de una reforma tributaria llamada, casualmente, como de Sostenibilidad Social.
Y, por supuesto, discutir si es oportuna una reforma tributaria en pleno tercer pico de una pandemia que ya deja más de 3 millones de muertos en todo el mundo (67 mil en Colombia) y más de 134 millones de contagiados (3 millones en el país), con pérdidas incalculables en la economía (contracción del PIB en casi 7 puntos) y daños colaterales sobre los más pobres y vulnerables, tiene todo el sentido, máxime cuando parte del articulado propone incrementar los llamados impuestos verdes sin conocer qué se ha hecho con los ya existentes, esto es, con el impuesto al carbono.
En este sentido, hay que recordar que Colombia acaba de hacer un ajuste en sus Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC) y pasó del 20 al 51 por ciento las metas de reducción de gases de efecto invernadero (GEI), causantes del calentamiento global, con el gas carbónico como uno de los elementos de mayor incidencia en el aumento de la temperatura del planeta, aunque no el único.
Ese ajuste en las NDC va de la mano de la meta que fijó la administración Duque de sembrar 180 millones de árboles (en 600 mil hectáreas) en su cuatrienio (2020-2023); pasar del 1 al 12 por ciento la capacidad instalada de energía proveniente de energías renovables no convencionales (de 50 MV a 2.500 MV), solar y eólica; así como poner en circulación unos 600 mil vehículos eléctricos a 2030.
Lo que no parece coherente con esas cifras es que el país siga siendo uno de las regiones de América Latina con las mayores tasas de deforestación y, por ejemplo, en la Amazonía, que aparece como uno de los biomas priorizados, en 2020 se hayan deforestado cerca de 140 mil hectáreas de selva, según el último informe de la MAAP.
Es más, dentro de las cifras que tiene la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes está que en lo corrido de 2021 ya han sido deforestadas unas 80 mil hectáreas de bosque seco en ecosistemas estratégicos, algo que pudo evitarse de haber tenido disponibles una parte del llamado impuesto al carbono.
Piden extender el impuesto a otras fuentes contaminantes
De ahí que algunas de las consideraciones que se han hecho respecto del impuesto al carbono es que debe extenderse a otros sectores que no tienen a los combustibles fósiles como grandes generadores de CO2, pero sí son emisores de GEI, entre otros el óxido de nitrógeno, el metano y el dióxido de azufre.
Es más, en la norma sobre IC no se contempla ningún gravamen por la combustión de carbón mineral, recurso energético muy utilizado por las plantas térmicas, más aún cuando el país tiene una base sustancial de recursos de carbón con reservas que se espera que duren 92 años en los niveles de producción actuales. Hay evidencia clara de que el uso de carbón puede aumentar en un futuro con precios bajos de energía y reducciones en los recursos hídricos, debido al cambio climático.
De incluirse este recurso fósil y mineral como fuente energética y, por ende, sujeto del impuesto, no sólo se lograría una compensación más justa por daños ambientales, sino mayores recursos. La Unidad de la Planificación Minero-Energética estimó que el impuesto al carbono para el carbón fósil sería de $38,21/kg de carbón.
Parte del debate está sustentado si es necesario o no reducir el número de sectores que hoy tienen derecho a la no causación del impuesto al carbono como incentivo a la inversión en energías limpias y sistemas de producción sostenible, pero incluyendo a otros que generan daños ambientales, entre ellos, los rellenos sanitarios y las termoeléctricas que demandan grandes cantidades de carbón.
Los expertos aseguran que existe una falencia en el costo marginal del impuesto al carbono, porque si lo que se quiere es mitigar y reducir las emisiones de GEI, se debe tener en cuenta que los óxidos nitrosos y el metano tienen un potencial de calentamiento global mayor que el dióxido de carbono, en rangos de 298 y 25 veces más, según la Agencia para la Protección del Medio Ambiente de los Estados Unidos.
En otras palabras, cada tonelada de N2O emitida a la atmósfera tiene el mismo efecto que 295 toneladas de CO2; y para una tonelada CH4, este efecto sería como emitir 25 toneladas de CO2.
Los cálculos hechos por expertos de la Unidad de Planeación Minero-Energética, en torno al alcance del impuesto al carbono para estos otros contaminantes, estima que el recaudo podría aumentar entre el 2 y el 8 por ciento, dependiendo del tipo de combustible que se use.
Colombia no contamina mucho, pero es muy vulnerable al CC
Colombia es un país con bajos niveles de emisión de gases de efecto invernadero (cerca del 0.4 por ciento del total global) y produce 51 millones de toneladas de CO2 por año, pero está dentro de las regiones más vulnerables por el cambio climático, no sólo por contaminación atmosférica, sino por pérdida de la biodiversidad, la deforestación, el deterioro de los páramos y la acidificación de los océanos.
Luego, la búsqueda de nuevos instrumentos económicos para garantizar la sostenibilidad ambiental, social y económica del país, son un deber y demandan de mayor transparencia y claridad en la destinación de los recursos. No en vano, el plan de reactivación sostenible pos pandemia asciende a 170 billones de pesos, mientras la reforma tributaria de “Sostenibilidad Social” busca recursos por 27 billones, en su mayoría para inversión en educación, empleo, salud e ingresos para los más pobres.
A comienzos de 2021, cuando el Gobierno ya había comenzado a tirar lápiz sobre un eventual aumento al impuesto al carbono, las estimaciones eran de pasar de los 15 mil pesos por tonelada de dióxido de carbono a $47.000, lo que representaría un recaudo de $320.000 millones por año. Además, se agregaría alrededor de $11,67 por megavatio hora (MW/h) al costo de generación de una planta termoeléctrica de carbón eficiente de 38%, lo que aumentaría el costo de la energía entre 15 y 20 pesos por kilovatio/hora.
A favor del IC está que dicho gravamen es un mecanismo tributario que ya existe en cerca de 32 países y sirve para incentivar el desarrollo de proyectos en energías alternativas y limpias, la reconversión tecnológica del parque automotor y el aumento de la oferta en energía verde y sistemas de producción sostenible, mejores eficiencias en los productos terminales, consumos responsables y cadenas logísticas con mejores prácticas ambientales.
Así las cosas, el vigente impuesto al carbono entra en el debate caliente de una nueva reforma tributaria, en la que, entre otros gravámenes, está aumentar la sobretasa a la gasolina, disminuir los beneficios a la compra de vehículos eléctricos y aumentar los impuestos a los materiales que se usan en la producción de equipos para fuentes renovables no convencionales, es decir, paneles solares y parques eólicos.
Un debate necesario, pero que debe llevar a considerar que existen otras fuentes generadoras de gases efecto invernadero (la descomposición de material orgánico en rellenos sanitarios, actividades agropecuarias relacionadas con el uso del suelo) y, por ende, deben ser gravadas, no sólo por equidad tributaria, sino para lograr una reactivación sostenible que permita que Colombia pueda cumplir sus compromisos globales pactados en la Cumbre de París y logre su carbono neutralidad en 2050.
