Los esquemas asociativos territoriales (EAT): instrumentos claves para la autonomía, la descentralización y la identidad territorial.

La reciente expedición del Acto Legislativo 02 del 22 de julio de 2020, por medio del cual se crea la Región Metropolitana de Bogotá-Cundinamarca, fortalecerá el proceso de autonomía y descentralización político-administrativa definido en la Constitución Política de 1991 (CPC/91), en especial, alrededor de los Esquemas Asociativos Territoriales (EAT), establecidos en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011).

Con el ánimo de motivar el análisis, la deliberación y la toma de decisiones de las entidades territoriales y los EAT conformados hasta ahora, se presentan una serie de planteamientos que ilustran como los EAT -aunque falta camino por recorrer-, son instrumentos claves para avanzar en los procesos de autonomía y descentralización y ayudan a desarrollar la finalidad esencial del ordenamiento territorial: promover la descentralización de la planeación y la gestión autónoma de los potenciales y recursos en las entidades territoriales por medio de figuras de asociatividad y generar verdaderas competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial correspondiente.

Foto: Pablo Velásquez

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La descentralización para el desarrollo del territorio es un proceso social permanente, activo y propositivo, que incluye todos los niveles de gobierno establecidos en la CPC/91. La descentralización permite trascender hacia soluciones más efectivas y democráticas las problemáticas territoriales, reconociendo los aprendizajes y anhelos regionales; la diversidad cultural, geográfica, ambiental y económica y el nivel evolutivo del desarrollo regional.

Los EAT planteados en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial – LOOT (Ley 1454 de 2011), son el reconocimiento constitucional de que los territorios entrañan una enorme diversidad cultural, geográfica, económica y ambiental, ya que son sistemas evolutivos dinámicos en el espacio y en el tiempo y, en consecuencia, requieren formas institucionales diversas y dinámicas atendiendo a las capacidades y necesidades sociales y a sus múltiples diversidades bajo el principio de autonomía territorial.

Los EAT representan y contienen un enorme potencial para la gobernanza multinivel en Colombia. Es claro que los EAT planteados en la LOOT constituyen una serie de posibilidades para conformar alianzas estratégicas entre entidades territoriales y de estas con las nacionales, para alcanzar grandes objetivos comunes mediante acciones conjuntas. La aplicación de modelos de integración regional en ambientes de cooperación, permiten impulsar y poner en marcha proyectos regionales con grandes beneficios sociales que permiten optimización de recursos y reducción de riesgos. Todo esto, termina propiciando transformaciones positivas para la productividad y competitividad nacional, regional y local; a la vez que armonizan la gestión nacional con el fortalecimiento de la institucionalidad local y regional (art. 1, CPC/91).

Es necesario que los liderazgos regionales y las autoridades territoriales, re-conozcan los diferentes tipos de EAT´s, su adecuada gestión, los mecanismos de conformación, la importancia de que surjan de la voluntad regional y local y de las alianzas, impulso e interés de administraciones, corporaciones y sectores de cada territorio, porque es allí donde se deben entender las oportunidades estratégicas, las necesidades y conflictos históricos, las tensiones sociales y económicas. Pero también es allí donde, -bajo el principio de las autonomías territoriales-, en un marco de gobernanza plural y efectiva, se deben producir los acuerdos para lograr soluciones, promover emprendimientos y liderar procesos de autonomía y desarrollo que armonicen con las diferentes estrategias y programas del Gobierno Nacional en su Plan Nacional de Desarrollo.

Bogotá, Colombia.

Algunos Conceptos sobre descentralización

La descentralización se define como “un proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central de una organización, a unidades descentralizadas o alejadas del centro. La descentralización se aplica tanto en organizaciones privadas como públicas con el propósito general de mejorar la eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos. En el caso específico de la descentralización política, el objetivo principal es la democratización de la gestión local mediante la ampliación de espacios de participación.” (DNP, PNUD, Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, GTZ, FONADE, 2002).

Sergio Boisier (2001) plantea que “el proceso de descentralización es un proceso de desconcentración de poder de decisión desde un nivel jerárquico superior a uno inferior, la descentralización implica la creación de un ente distinto de aquél del cual se va a transferir capacidad decisoria y ello, a su vez, supone la concesión de personalidad jurídica propia, de recursos y normas propias de funcionamiento”. Alcanzar la descentralización es una condición necesaria para el desarrollo.

Según Boisier, 2014, la descentralización debe obedecer a un proceso de gobernanza porque “La descentralización para el desarrollo territorial es un proceso de toda una sociedad, no de un grupo, una institución o un gobierno”.

Ley orgánica de ordenamiento territorial y su importancia en la ruta de la autonomía y la descentralización en Colombia

La descentralización de Colombia es uno de los propósitos establecidos en la CPC/91, pero este proceso no ha sido tan rápido como se esperaba ni como se requiere. Dentro de los hitos más importantes, se resaltan la elección democrática de gobernadores y alcaldes, el aumento de las transferencias a municipios y departamentos y 20 años después, la expedición de la LOOT, como requisito esencial para el ordenamiento territorial con enfoque diferencial.

El ordenamiento territorial requiere el reconocimiento de la diversidad de las comunidades y de las áreas geográficas que componen el país y, por tanto, las diferentes formas de división y asociación territorial. Las entidades e instancias de integración territorial se deben adaptar progresivamente y deben tener competencias y recursos que les permitan aumentar su capacidad planificadora, administrativa y de gestión. Con la CP/91 a los niveles de gobierno: Nación, departamento y municipios se sumaron los distritos, esquemas asociativos territoriales y los territorios indígenas.

La expedición de la Ley Orgánica marca la ruta para la descentralización político-administrativa del país, estableciendo los cimientos fundamentales para las instituciones colombianas y su proceso de construcción colectiva, al establecer el concepto, la finalidad y los principios rectores del ordenamiento territorial. Sin embargo, al tratarse de una Ley general de principios, requiere una serie de desarrollos normativos para reglamentar la delegación de competencias de la Nación a las entidades territoriales.

Las diferentes figuras de asociatividad planteadas en la LOOT permiten acuerdos de voluntades entre Entidades Territoriales, que al unirse pueden alcanzar objetivos comunes que no podrían lograr individualmente impulsando así el desarrollo regional, a la vez que se mejoran las capacidades financieras, técnicas e institucionales necesarias para cumplir los requisitos del Programa Nacional de Competencias Diferenciadas (PNCD), creado por la Ley 1753 de 2015 con el propósito de asegurar la delegación de competencias para una prestación más eficiente de los bienes y servicios a cargo del Estado.

Categorización de Municipios y Departamentos según Ley 617 de 2000 vigencia del año 2020. Elaboración propia con información de la Contaduría General de la Nación (2020).

Actualmente, la coordinación, seguimiento y evaluación del PNCD, debe estar a cargo de un Comité Directivo conformado por el DNP, MinHacienda, MinInterior y las entidades nacionales sectoriales con competencias o funciones susceptibles de ser delegadas. No obstante, a excepción de la delegación de la función catastral (DNP, 2017), no se han construido criterios específicos para acreditar la delegación de otras competencias, lo que constituye uno de los mayores desafíos del PNCD para fortalecer la asociatividad territorial (DNP, 2019). Lo que se busca con esta lógica de delegación, es que se agilicen procesos, se economicen costos y racionalizar recursos en aras de hacer más eficiente la gestión local, lo que causaría mayor impacto en el desarrollo comunitario regional (MINISTERIO DEL INTERIOR, 2013).

Esquemas asociativos territoriales en Colombia – EAT

En la LOOT, pueden encontrarse diversos EAT, siendo importante su reconocimiento para establecer cuál de ellos sería el más adecuado implementar en función de una madurez institucional existente, para que coadyuven a materializar los esfuerzos que buscan resolver problemas y activar potencialidades comunes.

Según la Ley Colombiana, un esquema asociativo territorial es un acuerdo de voluntades entre entidades territoriales o asociaciones de entidades territoriales o entre estas y aquellas, que, dando aplicación a los mecanismos de colaboración, cooperación y los principios que señala la Ley 1454 de 2011, en donde “cada Entidad Territorial, manteniendo su independencia jurídica y autonomía administrativa, decide participar en un esfuerzo conjunto con las otras, para la búsqueda de objetivos comunes que determinan los miembros que la conforman.” (MINISTERIO DEL INTERIOR, 2013).

Áreas Metropolitanas, RAP, RPG, PAP, RMP, conformadas en Colombia.

Sistema de ciudades en Colombia

El sistema de ciudades en Colombia está compuesto por 58 ciudades uninodales, Aglomeraciones y Ejes Regionales, con funciones económicas, político-administrativas y de prestación de servicios fundamentales. Para el caso de Áreas Metropolitanas, a pesar de que, en el Sistema de Ciudades establecido por el Departamento Nacional de Planeación se identifican al menos 18 aglomeraciones (DNP, ONUHABITAT & BANCO MUNDIAL, 2014), solamente existen 6 Áreas Metropolitanas en Colombia.

Aglomeraciones Urbanas identificadas en el Sistema de Ciudades Fuente: (DNP, ONUHABITAT & BANCO MUNDIAL, 2014)

En algunas de estas aglomeraciones se ha manifestado la intención de conformar formalmente Áreas Metropolitanas. Alrededor, entre otros, de municipios como Ríonegro (EL COLOMBIANO, 2019), Urabá (NOTICIAS URABÁ, 2017) y Manizales (LA PATRIA, 2020), pero estas y otras iniciativas no han llegado hasta el proceso de votación, tal como lo establece el Régimen de Áreas Metropolitanas Ley 1625 de 2013.

En la conformación del Área metropolitana del Oriente antioqueño, a pesar de cumplir los procedimientos establecidos en el Régimen de Áreas Metropolitanas, el proceso de votación ante las urnas, no se llevó a cabo porque la Registraduría Nacional del Estado Civil suspendió la consulta popular con la que se pretendía darle vida, aduciendo falta de presupuesto (EL COLOMBIANO, 2019).

Hasta 2018 en Colombia el 60% de los Departamentos hacen parte de una Región Administrativa y de Planeación (RAP) y el 31% de los municipios están asociados, y ha seguido avanzando en la conformación de figuras de asociatividad territorial. En la escala Regional (DNP, 2019): 4 Regiones administrativas y de planificación Constituidas; 3 Regiones administrativas y de planificación en proceso; en la escala Municipal (DNP, 2019): 51 Asociaciones de Municipios; 3 Regiones de Planificación y Gestión; 6 Áreas metropolitanas; 6 Provincias Administrativas y de Planificación.

De forma similar ha sido el proceso de conformación de las Provincias Administrativas y de Planificación en Antioquia, donde se han creado 6 por Ordenanza, como lo establece el artículo 321 de la Constitución y el artículo 16 de la Loot. Todas las PAP en Antioquia se crearon a partir de la expedición de la Ordenanza 68 de 2017, iniciando con la PAP Cartama, con la que se trazó la ruta para la creación de las Provincias en el Departamento de Antioquia.

Y con la expedición del Acto Legislativo 02 de julio 22 de 2020, la recientemente conformada Región Metropolitana de Bogotá-Cundinamarca como entidad administrativa de asociatividad regional de régimen especial, con el objeto de garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo sostenible y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, para lo cual, el Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca y los municipios de Cundinamarca podrán asociarse a esta región cuando compartan dinámicas territoriales, ambientales, sociales o económicas.

Es necesario que la planeación y las acciones se realicen desde una visión conjunta como aglomeración y bajo la implementación de alguna de las figuras de asociatividad que permita su integración bajo el marco normativo general establecido en la LOOT, siendo fundamental identificar por parte de los gobiernos locales y regionales, cuáles serían los EAT más adecuados según dinámicas, capacidades, problemáticas, fortalezas, potenciales y escalas de interés territorial.

En primer lugar, la identificación de los intereses estratégicos comunes entre entidades territoriales constituye la base fundamental para trabajar mancomunadamente en objetivos y metas que transciendan el ámbito territorial (Hechos), lo que en sí mismo constituye el motor para que el Esquema Asociativo Territorial conformado, permanezca en el tiempo y sea efectivo en su objetivo como figura de asociatividad. En segundo lugar, cada EAT requiere de un reconocimiento en cuanto a competencias, procedimiento, conformación, financiación y funcionamiento, y en tercer lugar, se requiere impulsar desde los gobiernos locales y regionales los desarrollos normativos y la reglamentación subsiguiente.

Un recorrido normativo

Como un reconocimiento de la importancia de las ciudades para el desarrollo económico, social y ambiental del país y sus regiones, y sus aportes para el desarrollo del campo, en el año 2014 se expide el Documento Conpes 3819 “Política Nacional para Consolidar el Sistema de Ciudades en Colombia”, la cual se enmarca en lo establecido por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) Ley 1454 del 2011. La Política Nacional para consolidar el sistema de ciudades, tiene en su eje de Coordinación Institucional, el fomentar los esquemas de asociación y coordinación entre gobiernos locales, incluyendo propuestas para la definición de incentivos (recursos, delegación de funciones, cofinanciación) para promover asociaciones supramunicipales.

En el 2011 también se expide el Decreto 3680, para reglamentar la Comisión de Ordenamiento Territorial – COT y se prevé la existencia de una secretaria técnica y de las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial (departamentales y municipales), como organismos de carácter técnicos asesores, fija su conformación y funciones. Las Comisiones de Ordenamiento Territorial tienen una función muy importante al evaluar, revisar y sugerir al Gobierno Nacional y a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la adopción de políticas, desarrollos legislativos y criterios para la mejor organización del Estado en el territorio.

Mediante el Acto Legislativo 05 de 2011, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se constituye el Sistema General de Regalías, lo que subsecuentemente generó la expedición del Decreto – Ley 4923 de 2011, para ajustar el régimen de regalías al nuevo marco constitucional. En el Artículo 27 se adopta que los EAT tienen mayores posibilidades para acceder a recursos para proyectos de impacto regional y local. En el artículo 20, se crea el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) para la financiación de proyectos de inversión de impacto regional, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en el marco de los esquemas de asociación que se creen.

Para el caso de específicos de las Áreas Metropolitanas (incluidos dentro de los EAT) -aunque desde 1994 con la Ley 128 ya contaban con su respectivo régimen-, fue necesario expedir la Ley 1625 de 2013, para articular el Régimen de Áreas Metropolitanas a las disposiciones contenidas en las Leyes 388 de 1997, 1454 de 2011, 1469 de 2011 y sus decretos reglamentarios.

Debido a las grandes cifras de abstencionismo electoral en Colombia -el que se estima está alrededor del 50 %-, mediante la Ley 1993 de 2019, se modificó el régimen de áreas metropolitanas para que el umbral de la participación ciudadana necesaria para crearlas sea de menos el cinco (5) por ciento de la población registrada en el respectivo censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes, la cual originalmente en la Ley 1625 de 2011 estaba del 25%. (EL TIEMPO, 2019).

Con el objetivo de fortalecer las RAP se expide la Ley 1962 de 2019, que modifica a su vez la LOOT, con el propósito de dictar las normas orgánicas para fortalecer la Región Administrativa y de Planificación (RAP) y establecer las condiciones y el procedimiento para su conversión en Región Entidad Territorial (RET), así como reglamentar y regular su funcionamiento y las relaciones entre estas y las otras entidades territoriales existentes, en desarrollo de los artículos 306 y 307 de la Constitución Política de Colombia.

Por su parte, en los Planes Nacionales de Desarrollo expedidos de manera posterior a la LOOT, los asociados a los periodos 2014-2018 (Ley 1753 de 2015) y 2018-2022 (1599 de 2019), también han incluido normas para el fortalecimiento de los Esquemas Asociativos Territoriales en Colombia.

En el Artículo 180 de la Ley 1753 se crea el Programa Nacional de Delegación de competencias diferenciadas, con el propósito de asegurar una prestación más eficiente de los bienes y servicios a cargo del Estado y crear esquemas de distribución de competencias, el cual estaría a cargo del Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con el Ministerio del Interior, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En el Artículo 183 Autoridades Regionales de Transporte, esquemas asociativos territoriales se posibilita creación de Autoridades Regionales de Transporte en las aglomeraciones urbanas o en aquellos municipios cuya movilidad urbana se desarrolle más allá de sus propios límites jurisdiccionales.

Teniendo en cuenta que la figura para realizar la delegación de competencias es el Contrato Plan, en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Ley 1753 de 2015, ajusta el concepto de Contrato Plan acorde a las disposiciones establecidas en la Ley 1454 de 2011.

Para el caso del Plan de Desarrollo del periodo 2018 – 2022 (Ley 1955 de 2019), con la inclusión del Pacto por la Descentralización Conectar Territorios, gobiernos y poblaciones, asignándole recursos para Políticas e inversiones para el desarrollo, ordenamiento y fortalecimiento de la asociatividad. Además, se creó dentro del organigrama del DNP una Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional. Y, en la Ley 1955 de 2019 continúan vigentes el Artículo 180 y 183 de la Ley 1753 de 2015.

En el Plan Nacional de Desarrollo vigente, se dispuso entonces conformar una Misión de Descentralización para promover el desarrollo en las regiones, del cual a la fecha se tiene un proyecto de decreto para establecer su funcionamiento (DNP, 2020). Resaltan dentro de los objetivos de dicha misión: “Revisar el modelo de descentralización del país frente a las realidades regionales, los instrumentos e incentivos que, bajo las condiciones actuales del país, no son pertinentes”; y “Trazar apuestas en torno de las capacidades de las entidades territoriales, la gobernanza, definir los ajustes y acciones que deban llevarse a cabo para lograr mayor eficiencia en la ejecución de recursos, ejercicio de competencias entre los niveles de gobierno, así como, en la provisión de servicios públicos locales”.

En el Artículo 249º de la 1599 de 2019, se establece el procedimiento para la conformación y registro de las asociaciones de departamentos, distritos, municipios; regiones de planificación y gestión que trata la Ley 1454 de 2011 y se reconoce ante el Sistema General de Regalías a los Esquemas Asociativos Territoriales como ejecutores de proyectos, condición necesaria de considerar ante los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD).

En el Artículo 252º de la Ley 1599 de 2019 se dispone que los Esquemas Asociativos Territoriales pueden suscribir Pactos Regionales. Los pactos regionales, como un marco de voluntades suscritos entre la Nación y el conjunto de departamentos que integran las regiones definidas en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, cuyo propósito es articular políticas, planes y programas orientados a la gestión técnica y financiera de proyectos de impacto regional conforme a las necesidades de los territorios.

En el Artículo 79º, se habilita a los esquemas asociativos territoriales para que sean Gestores Catastrales: “El IGAC, a solicitud de parte, y previo cumplimiento de las condiciones jurídicas, técnicas, económicas y financieras, definidas en el respectivo marco regulatorio, habilitará como gestores catastrales para la prestación del servicio catastral a las entidades públicas nacionales o territoriales, incluyendo, entre otros, esquemas asociativos de entidades territoriales, como una estrategia para facilitar el procedimiento para que los esquemas asociativos territoriales ejerzan funciones catastrales.

Medellín, Colombia.

Los esquemas asociativos deben permitir la gobernanza multinivel y facilitar la autonomía y la descentralización

La gobernanza multinivel del ordenamiento territorial, es definida en el Documento técnico y normativo propuesto para la posterior formulación de la Política General de Ordenamiento Territorial PGOT, como la estrategia orientada a la construcción coordinada del planeamiento del Ordenamiento Territorial, que busca desarrollar, tal como lo promueve la LOOT, una mayor delegación de funciones y competencias del orden nacional, la eliminación de duplicidades de competencias, el accionar conjunto y articulado de los diferentes niveles de gobierno y el fortalecimiento de los Esquemas Asociativos Territoriales (DNP, FEDESARROLLO, COOPERACIÓN ALEMANA, GIS & UNIÓN EUROPEA, 2019).

Cada nivel de la gobernanza multinivel tendría en esta propuesta de gobernanza responsabilidades frente a los instrumentos de planeación del Ordenamiento Territorial y a la estrategia de alineación de acuerdo con los componentes que se presentan en la Figura. Así, la gobernanza multinivel, constituye una de las principales estrategias para alinear los instrumentos de planeación del Ordenamiento Territorial de las diferentes escalas de planificación (DNP, FEDESARROLLO, COOPERACIÓN ALEMANA, GIS & UNIÓN EUROPEA, 2019).

Propuesta de gobernanza multinivel, instrumentos y brazos de implementación Documento técnico y normativo propuesto para la posterior formulación del PGOT. (DNP, FEDESARROLLO, COOPERACIÓN ALEMANA, GIS & UNIÓN EUROPEA, 2019).

Considerar entonces la Gobernanza Multinivel como instrumento clave e integrador para gestionar el territorio en las escalas y retos que ellos afrontan, teniendo en cuenta las instancias adecuadas para su implementación, con la lógica que en las diferentes escalas predominan unos fenómenos (hechos) que requieren instrumentos de planificación especializados según dichas escalas de gestión, lo que significa materializar los principios rectores establecidas en la LOOT, en este caso los principios de gradualidad y flexibilidad.

Además de los instrumentos de planificación que se generan desde el gobierno nacional, gobernaciones y municipios, en los esquemas asociativos como Áreas Metropolitanas, Provincias Administrativas y de Planeación y Regiones Administrativas de Planeación y Gestión, se constituye un elemento fundamental para la construcción de la gestión de cada uno de este tipo de asociaciones, el concepto de “Hecho”, el cual plasma el interés de cuáles son esos fenómenos que existen que transcienden las escalas de los entes territoriales y que constituyen el principal soporte para identificar los temas que se deben trabajar de manera conjunta:

Seguir avanzando en la gobernanza multinivel del ordenamiento territorial en Colombia, para lograr una mayor delegación de funciones y competencias del orden nacional, la eliminación de duplicidades de competencias, el accionar conjunto y articulado de los diferentes niveles de gobierno, hace muy necesario el fortalecimiento de los Esquemas Asociativos Territoriales, ya que de dichos esquemas se conforman con base en unos “Hechos” que son particulares de cada una de las regiones de Colombia, y como ya se dijo, en diferentes escalas.

Para que se consoliden como instrumentos claves para la anhelada autonomía y descentralización, desde el DNP, Ministerio del Interior y de Hacienda y los demás Ministerios e instituciones del Estado Nacional y de los entes territoriales, se deben reconocer las estructuras organizacionales, las Juntas Provinciales de las PAP, las Juntas Metropolitanas de las Áreas Metropolitanas, las Juntas Directivas de las RAP y de la estructura que se cree con la Ley orgánica que reglamente la recién creada Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, para que conjuntamente en dichas instancias, se establezca una retroalimentación que genere agenda y política pública de autonomía y descentralización e integrar, entre otras, en la Política General de Ordenamiento Territorial que se viene consolidando por parte del DNP.

Lo anterior supone la necesidad que desde todos los Esquemas Asociativos Territoriales del País, se logre un espacio de integración que permita su posicionamiento ante las decisiones que se toman por parte del Gobierno Nacional y las reglamentaciones derivadas de la Ley 1454 de 2011.

Se resalta el proyecto de Decreto que busca reglamentar el parágrafo 4 del artículo 10 de la Ley 1962 de 2019 (Ley para el Fortalecimiento de las Regiones), cuyo objetivo es presentar “al Congreso de la República iniciativas constitucionales y legislativas para ordenar y definir la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales señaladas en el artículo 286 de la Constitución Política.” (DNP, 2020).

Se deben revisar el modelo de descentralización del país frente a las realidades regionales -los instrumentos e incentivos que bajo las condiciones actuales no son pertinentes-; trazar apuestas en torno a la gobernanza y a las capacidades de las entidades territoriales, definir los ajustes y acciones que deban llevarse a cabo para lograr mayor eficiencia en la ejecución de recursos y el ejercicio de competencias entre los niveles de gobierno, así como en la provisión de servicios públicos locales (DNP, 2020).

Según lo proyección del DNP (2020), la Misión para la Descentralización en su Comité Técnico Asesor ad honorem, que acompañará su funcionamiento en relación con la evaluación de los temas desarrollados por cada eje de trabajo, tendrá entre sus miembros al Director Ejecutivo de la Asociación Colombiana de Áreas Metropolitanas – ASOAREAS y un representante de las Regiones Administrativas y de Planificación – RAP, lo que significa que dentro dicho Comité se deben solicitar la inclusión de representantes de otras iniciativas o de los otros tipos de EAT como las Provincias Administrativas y de Planificación, las Asociaciones de Entes Territoriales y EATs y la recién creada Región Metropolitana de Bogotá-Cundinamarca.

Bogotá, Colombia.

Ideas de propuestas para fortalecer los esquemas asociativos territoriales

Bajo la premisa entonces de que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial constituye un marco normativo general de principios constitucionales rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia específica, es fundamental el empoderamiento de los EAT actualmente conformados, así como de aquellos que aún están en proyecto y/o que se conformen, para que se participe en la construcción con el Gobierno Nacional, sobre propuestas concretas de su creación, organización y funcionamiento. Algunos temas que pueden ser estratégicos para que sean considerados:

Oportunidad para participar en la construcción de la Política General de Ordenamiento Territorial

Teniendo en cuenta la importancia de la Política General de Ordenamiento Territorial – PGOT, todos los entes territoriales y esquemas asociativos territoriales, deberían vincularse con el DNP en su construcción, retroalimentando lo propuesto en el Documento técnico y normativo propuesto para la posterior formulación de la Política General de Ordenamiento Territorial PGOT publicado por el Departamento Nacional de Planeación en su sitio web.

Fijar los incentivos para Esquemas Asociativos Territoriales

Desde el Gobierno Nacional no se han reglamentado los incentivos establecidos en el artículo 9 de la Ley 1454 de 2011, que buscan promover la conformación de los diferentes tipos de Esquemas Asociativos Territoriales, incentivos que son primordiales para el fortalecimiento de las figuras de asociatividad existentes, así como para motivar a la conformación de nuevos esquemas.

Reglamentar el Programa Nacional de Delegación de Competencias Diferenciadas

En el Artículo 180 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018) se creó el Programa Nacional de Delegación de Competencias Diferenciadas. Se avanzó en la oferta de competencias delegables, hasta ahora, solo en los temas catastrales. Es necesario reglamentar la delegación de otras competencias, pero dicha construcción se debe realizar de manera conjunta entre esquemas asociativos, entidades territoriales y Gobierno Nacional para definir las competencias específicas que se necesiten ejercer. (Ley 1454 de 2011, Artículo 20).

Establecer financiación de largo plazo para los Esquemas Asociativos Territoriales

Se debe proponer un mecanismo de financiación de los EAT´s en el largo plazo. Una propuesta para analizar sería establecer una sobretasa al Predial general (el 1.5 por mil) -no se trata de un impuesto-, para incentivar la conformación de EAT, disposición que adicionaría al artículo 17 de la LOOT. (Ley 1454 de 2011, Artículo 17).

Buscar mecanismos para facilitar el funcionamiento efectivo de las CROT

Es necesario identificar los mecanismos para armonizar el trabajo de alrededor de 1.150 Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial. Ya que a la fecha deberían estar conformadas 32 Comisiones Departamentales y 1.122 Comisiones Municipales, lo que significa un gran esfuerzo por parte de administraciones municipales y departamentales, así como en los delegados del IGAC y de las CAR’s respectivas, ya que deben tener un delegado en cada una de estas Comisiones Regionales. (Ley 1454 de 2011, Artículo 4).

Además de las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial, se debería conformar una instancia de articulación para el trabajo conjunto de todos los EAT que permita el intercambio de acciones y experiencias, que marque la pauta en la agenda de descentralización. Esto se podría realizar mediante una Red de Trabajo Colaborativo, que permita consolidar la estrategia de posicionamiento de las inquietudes de las EAT en instancias nacionales, como las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado y de la Cámara de Representantes, el Ministerio del Interior y el DNP.

Solicitar el acompañamiento al Gobierno Nacional en temas de asociatividad y descentralización

Es importante dar continuidad en el acompañamiento del Gobierno Nacional (DNP y MinInterior) a los entes territoriales para la conformación de EAT´s y el fortalecimiento a los ya conformados. En el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022, se incluyó el Pacto por la Descentralización para conectar territorios, gobiernos y poblaciones a través de la línea de Gobiernos territoriales capaces y efectivos para la descentralización responsable y efectiva. (Ley 1454 de 2011, articulo 16).

Consideraciones Finales

La descentralización, entendida como la transferencia de poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central de una organización a unidades descentralizadas o alejadas del centro, es uno de los principios planteados en la Constitución de 1991. Sin embargo, casi 30 años después de expedida, se evidencia que este proceso no ha sido tan rápido ni efectivo como se esperaba.

La descentralización para el desarrollo territorial entendida como un proceso social, no de un grupo, una institución o un gobierno, se debe seguir impulsando de manera permanente por administraciones municipales, departamentales y esquemas asociativos conformados o en proyecto, empoderados y que reconozcan el concepto, finalidad, instrumentos y potencialidades del ordenamiento territorial.

En Colombia prevalecen los Municipios en categoría 5 y 6 y Departamentos de categoría 3 y 4, lo que indica la importancia de desarrollar figuras asociativas de entidades territoriales para fortalecer sus capacidades financieras, técnicas, de planificación e institucionales, impulsando así el desarrollo regional.

La conformación y posterior operación de los EAT, debe considerar la identificación de esos Hechos o fenómenos que constituyen las fuerzas integradoras y motoras que transcienden los ámbitos territoriales y que marcarán las rutas y objetivos del Esquema Asociativo en lo que tiene que ver con retos y oportunidades.

No obstante, los avances que en materia legislativa se ha tenido en los últimos años, se hace necesario seguir avanzando en la reglamentación de los incentivos, competencias diferentes a la delegación de funciones catastrales, modelos de financiación de largo plazo y buscar los mecanismos para que sean más efectivas las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial tanto departamentales como municipales.

Un llamado a todas las fuerzas sociales y los estamentos de la sociedad en los territorios, pasando por los gobiernos departamentales y locales, el sector privado, la academia, las organizaciones, las comunidades y todos y cada uno de los ciudadanos, para que se vinculen de una manera activa y propositiva alrededor de la resolución de las problemáticas de sus territorios, cada uno en el ámbito de sus competencias, capacidades y escalas de incidencia lo que significaría uno de los mayores ejercicios de gobernanza multinivel en Colombia, continuar en la búsqueda de la anhelada autonomía territorial.

La autonomía y la descentralización política, fiscal y administrativa, continúa siendo un sueño colectivo no cristalizado. La autonomía y la descentralización son derechos de los territorios y de quienes los habitamos, para integrar y articular competencias y recursos, actores institucionales públicos y privados, academia y ciudadanía, en objetivos y propósitos comunes, cerrar brechas de exclusión y marginamiento, buscar desarrollo equilibrado, sostenibilidad, inclusión, equidad y paz territorial.

Manizales, Colombia.

Algunas Referencias citadas y recomendadas sobre descentralización

BAER, H. V. (17 de nov de 2014). Desarrollo con Cohesión Territorial. Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. https://rimisp.org/noticia/la-descentralizacion-para-el-desarrollo-territorial-es-un-proceso-de-toda-una-sociedad-no-de-un-grupo-una-institucion-o-un-gobierno/
BOISIER, S. (2001). La odisea del desarrollo territorial en América Latina. La Búsqueda del Desarrollo Territorial y de la Descentralización.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. (9 de Julio de 2020). CÁMARA DE REPRESENTANTES. Obtenido de PROVINCIAS ADMINISTRATIVAS Y DE PLANIFICACIÓN: https://www.camara.gov.co/provincias-administrativas-y-de-planificacion
CONTADURIA GENERAL DE LA NACIÓN. (2020). Categorización de Departamentos, distritos y municipios. http://www.contaduria.gov.co/categorizacion-de-departamentos-distritos-y-municipios
DNP, FEDESARROLLO, COOPERACIÓN ALEMANA, GIS & UNIÓN EUROPEA. (2019). Documento técnico y normativo para la elaboración de la Política General de Ordenamiento Territorial. Bogotá.
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